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  • 東北資源型城市轉型的途徑
  • 作者: 柳立 日期:2015-03-11 21:56 來源:金融時報 字體大小:[]
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  • 【導讀】:能否讓資源型城市成功轉型,關乎東北振興的成敗。日前,全國人大代表、人民銀行沈陽分行行長張啟陽做客《理論周刊》,就東北資源型城市轉型的相關問題接受了記者的采訪。
                 

                                         全國人大代表 周學東

                               

                                          全國人大代表 張啟陽 

                               

                                          全國政協委員 閆冰竹  

      東北具有豐富的自然資源,依托各類自然資源,東北地區形成了大量資源型城市。但經過長時間的開發利用,這些資源型城市陷入了“礦竭城衰”的困境,制約了東北地區的可持續發展。能否讓資源型城市成功轉型,關乎東北振興的成敗。日前,全國人大代表、人民銀行沈陽分行行長張啟陽做客《理論周刊》,就東北資源型城市轉型的相關問題接受了記者的采訪。 

      記者:在國務院發布的《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》中劃定了262個資源型城市,其中東北地區占據了37個,比重達到14.12%。目前,這些資源型城市的狀況如何? 

      張啟陽:東北地區資源型城市作為國家經濟建設所需能源和原材料的主要供應基地,在我國國民經濟持續快速發展中發揮著重要的基礎支撐作用。但經過長時間的開發利用,尤其是前期的高強度粗放型開發,資源儲量逐步減少,開采難度及消耗增加,加之地區經濟對資源的過度依賴,東北的資源型城市陷入了“礦竭城衰”的困境。大量資源型城市由盛轉衰,制約了東北地區的可持續發展,并引發環境、就業等諸多社會問題,成為擺在東北三省面前亟待解決的重大問題,資源型城市能否成功轉型關乎東北振興的成敗。 

      2001年,國務院確定遼寧省阜新市為我國第一個資源枯竭城市經濟轉型試點,正式拉開了東北地區資源型城市轉型的序幕。隨著《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》、《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》等國家級文件的頒布,東北各級政府積極推進資源型城市轉型,經過多年的努力,取得了明顯成效。資源型城市經濟總量不斷提高,經濟保持快速增長,產業結構日趨合理。部分資源型城市成功延長產業鏈,引進接續產業,形成代表性經驗和模式。 

      記者:正如您剛剛介紹的,過去的十余年,東北的資源型城市轉型已初見成效。但資源型城市的形成是一個長期的過程,是地區資源稟賦和比較優勢與經濟建設和城市發展二者相結合的結果,有其歷史必然性。東北的資源型城市在轉型過程中面臨的主要問題是什么? 

      張啟陽:在長時間的發展中,與其他城市相比,資源型城市形成了許多獨有的特點,逐漸積累了諸多的深層次問題和矛盾,并具有很強的慣性。國外的經驗告訴我們,資源型城市轉型不是一日之功,不可能一蹴而就,而將是持續幾十年的長期過程。要持續推進東北資源型城市轉型,必須要對當前城市轉型發展過程中存在的主要問題和矛盾保持清晰和深刻的認識,才能夠做到有的放矢,構建適合東北資源型城市特點的轉型之路。 

      一是產業結構調整任重道遠。資源型城市因資源優勢而生,地區主導產業也緊緊圍繞資源發展壯大,由此形成了資源型城市“一業獨大”的產業結構特征。接續產業由小到大發展起來需要時間,目前東北大多數資源型城市的接續替代產業的發展時間相對較短,尚處于培育和發展階段。部分城市對新興替代產業只是簡單地“引進來”,帶有很強的“植入性”特征,與當地比較優勢結合不夠緊密,容易出現“水土不服”。 

      二是經濟抗風險能力仍然偏弱。資源型城市經濟發展主要依靠資源開采和原材料生產,是生產“生產資料”的行業,與消費品行業相比,更容易受經濟周期、政策等因素影響。資源型城市發展呈現出明顯的順周期特征。同時,煤炭、石油、鋼鐵等行業成為國家限制類行業和產能過剩行業,未來發展空間受到一定制約。而資源型城市的單一資源和產業特征,使得當地經濟增長、財政收入對資源型產業依賴過重,無法對風險進行有效規避或分散,一旦主導產業運行出現問題,對地方經濟發展就會造成巨大影響。 

      三是金融鎖定現象較為突出。資源型城市產業過度集中,大量資源被配置到相關產業,擠壓了其他產業的發展,出現了“產業鎖定”效應。而資金作為一種重要的要素,在產業鎖定效應的影響下,也被過度資源化,導致有限的金融資源集中于少數行業和大型企業,其他行業和中小型企業缺少有效的金融支持而發展緩慢,被逐漸邊緣化;即使是政府主動培育的接續產業,由于在初期存在規模相對較小、未來發展前景不確定等特征,金融機構處于營銷成本、風險等因素考慮,對其介入也較為謹慎,由此帶來了金融鎖定現象。近幾年,雖然煤炭、鋼鐵等工業不景氣,但遼寧省采礦業貸款余額占全部貸款的比重仍然較高,由2009年的不足1%,提高到2014年的1.5%以上。同時,2000年以來東北資源型城市發行的債券中,有61.28%是資源型行業企業發行,其中本溪、鞍山等城市的資源型企業超過當地融資規模的80%。產業鎖定引發金融鎖定,金融鎖定又進一步強化了產業鎖定,資金與自然資源形成深度的依賴關系,金融的優化資源配置效應難以發揮。 

      四是就業壓力不容忽視。就業一直是東北地區資源型城市,乃至所有東北城市在轉型過程中面臨的重要壓力。上世紀90年代后期隨著東北國有企業關停并轉,大量下崗職工安置給東北三省形成了巨大的考驗。目前,這一問題在資源型城市仍然存在。資源逐漸枯竭和部分企業兼并重組,以及工業區和礦區搬遷改造,必然會產生大量職工下崗失業。政府推進的新興產業多為原有資源型產業的向下延伸或者與資源相關性較低的接續產業,屬于資本密集型和知識密集型產業,對傳統資源型產業勞動力的吸收能力有限,服務業發展也相對滯后。這些都造成了資源型城市剩余勞動力就業空間較為狹窄,很難在短時間內向其他行業有效轉移。 

      五是環境問題亟待解決。資源型城市發展歷程中,普遍存在高消耗、高排放、高污染、低效率等問題。東北地區的資源型城市多集中于煤炭、鋼鐵、石油等行業,在開采、冶煉等過程中對環境的污染和破壞十分明顯,同時由上述產業所延伸出的發電、機械、化工等也以重工業為主,進一步加大了對環境的壓力。 

      記者:您認為解決上述問題,加速東北資源型城市轉型,應該采取哪些關鍵措施? 

      張啟陽:大量的資源型城市是東北地區的重要特點之一,其轉型升級仍然受到一些因素的制約,容易遭遇瓶頸,導致步伐緩慢,因此需要借助外力的作用,在符合經濟規律的前提下,通過經濟、金融等手段,建立一個包括金融、財政、產業政策在內的多形式、多渠道的組合式金融支持模式,在最大限度內優化資金的籌集和分配,實現短期與長期資金、間接與直接融資、政府與民間資金等多層面結合,推動和加速東北資源型城市轉型,促進東北實現全面振興。 

      第一,制定符合當地特點的差異化產業發展規劃。選擇符合當地特點的接續產業,實行相應的產業政策,是推進東北資源型城市轉型的基礎,也是實施其他相關政策的必要前提。東北資源型城市數量眾多,雖然存在一定的共性,但彼此間資源開發處于不同階段,經濟社會發展水平差異較大,面臨的矛盾和問題也不盡相同。   

         因此,東北資源型城市在制定產業發展規劃和政策過程中,一定要秉承因地制宜、協調有序發展的原則,結合地區的區位、資源、人才、市場等方面的比較優勢,加強前瞻性,一方面拉長、增粗現有產業鏈,提高產業關聯度和產業集聚水平,構建合理的資源型城市未來產業結構發展框架和規劃;另一方面引入替代接續產業,促進地區產業多元化和產業結構優化。  
      第二,完善對資源型城市轉型的財政支持機制。資源型城市地方政府財力相對有限,應該繼續加大對東北資源型城市的一般性和專項財政支持規模,根據不同城市類型設定針對性財政支持制度,加大對社會保障、人力資源開發培訓、生態環境修復、基礎設施建設、產業結構升級改造等方面的專項資金投入。對接替產業的行業稅、所得稅適當減免,繼續推進資源稅改革,減輕企業負擔。同時要健全資源開發補償機制和利益分配共享機制,實現可持續發展。 
      第三,優化地區信貸結構。目前,銀行信貸是社會融資的主要來源,東北資源型城市轉型離不開信貸資金的支持。商業銀行應堅持“有保有壓、區別對待”的原則,對于傳統資源型行業中具有較強競爭力、較好市場前景和盈利能力的企業及項目,要保證信貸供給,同時對于不符合產業發展政策、環境保護和綠色信貸要求的企業和項目,嚴格限制和禁止發放貸款。同時,加大對資源型城市轉型發展,尤其是新興接續產業的信貸投放,創新金融產品和服務,發展產業鏈金融、銀團貸款等新型業務模式,創新抵押、質押和擔保方式,提高中小企業和新興產業獲得信貸支持的能力。對于部分資金需求大、風險高、回收周期長、盈利能力弱的項目,應發揮政策性金融和開放性金融的補充作用,彌補資金供給缺口。靈活運用再貸款、再貼現、定向降準等貨幣政策工具,進一步加強信貸政策調控,引導商業銀行做好下崗失業人員小額擔保貸款等發放工作。以信貸結構調整為起點,使資源型城市擺脫金融鎖定,推動產業結構優化。 
      第四,大力發展直接融資。股票、債券等直接融資,目前已經成為企業獲取資金的重要來源。東北地區的直接融資發展相對不足,受制于經濟規模、企業質量等因素限制,東北資源型城市直接融資規模十分有限。今后要支持符合條件的企業通過公開發行股票上市融資,尤其是對資源型城市新興產業的企業加大政策傾斜和扶持力度,嘗試進行股票發行注冊制試點,降低企業上市門檻,通過股票融資提高企業資本規模,改善治理結構;對于中短期資金需求,鼓勵企業利用短期融資券、中期票據、中小企業集合票據、企業債等方式融資,尤其是資源型城市中大量中小型企業,可以通過中小企業集合票據的形式“抱團”融資,提高融資能力;針對資源型城市的棚戶區改造、礦區搬遷改造等工程,發行專項長期建設債券。 
      第五,推進新型融資模式,發揮民間資本作用。針對當地特點,設立專項產業投資基金、資源型城市轉型基金等,為特定產業發展以及社會民生等方面提供資金支持。在設立過程中,中央和地方政府可以進行先期投入,發揮示范效應,以此引導和撬動更多民間資本投入,擴充基金的資金來源,并解決單個民間資本規模較小、投資分散的不足,為地方發展提供長期穩定的資金來源;在地方建設過程中,繼續大力推進PPP等創新型投融資模式,在地方財力有限的情況下,以相對較少的財政資金為杠桿,在“利益共享、風險共擔”的原則下,撬動社會資本,為資源型城市基礎設施建設、環境治理等提供有效的資金補充,共同推進城市轉型。            

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